在当前地方政府债务风险总体安全可控的前提下，为对冲经济下行压力，近年地方政府债务规模快速攀升。
地方政府债券在发挥稳增长补短板效应同时，客观上也使得债务风险加大。叠加规模较大的隐性债务，地方政府债务可持续性愈加受到关注。
那么，最近一年多地方政府债券市场有哪些变化？当前地方政府债券市场面临哪些问题？未来该如何改革以促进地方债行稳致远？
最近公开发行的《中国地方政府债券蓝皮书（2023）》（下称“地方债蓝皮书”）对地方政府债券进行了深入、详细的分析和探讨。
中诚信国际研究院执行院长、地方债蓝皮书副主编袁海霞认为，经过十余年发展，目前可以看到，随着管理规范化和市场化水平的提升，地方政府债券发行对于稳增长、调结构不断发挥重要作用。与此同时，地方政府债券市场仍面临“债务—资产”转化效率待提升、配套市场基础设施待健全、财政承压下偿债保障机制需完善等问题。
根据袁海霞预计，今年底地方政府债务余额将接近40万亿元。
募投领域不断扩大
为了对冲经济下行压力，缓解地方偿债风险，地方政府债券发行规模近些年处于7万亿元以上高位。财政部数据显示，2022年全国发行地方政府债券约7.4万亿元，今年前5个月发行3.5万亿元。
“作为积极财政的重要抓手，地方债发行注重逆周期调节，供给整体前置化。疫情以来，为了对冲经济影响，新增债务限额持续保持高位。今年专项债券发行进度相对去年有所放缓。在当前经济下行边际走弱的背景下，后续可以通过专项债的节奏提速，对稳基建稳增长形成一定的支撑。”近日，袁海霞在地方债蓝皮书发布会上说。
财政部预算司副司长李大伟近日公开表示，今年上半年，各地发行用于项目建设的专项债券21721亿元，累计支持专项债券项目近2万个。这对带动扩大有效投资、保持经济平稳运行发挥了重要作用。下一步财政部将继续对各地专项债券支出进度进行通报预警，指导地方加快专项债券发行使用节奏，积极发挥专项债券在拉动有效投资中的积极作用，以稳投资带动稳就业、稳增长，更好发挥专项债券的效能。
从去年以来，为了充分发挥债券资金效应，地方政府债券募投领域不断扩大，比如专项债券新增了新基建、新能源等领域；专项债作资本金范围也增加了新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园基础设施三大领域。此外，从去年至今，地方政府债券发行期限继续延长，更好匹配项目周期，发行进一步市场化，市场化定价空间增大。
为了避免专项债券资金闲置，财政部允许各省对已发行的专项债资金用途调整。根据地方债蓝皮书梳理，去年调整专项债资金用途原因，主要是项目实际需求少于预期带来的“钱等项目”，项目建设进展缓慢等带来的“钱需错配”。
地方债蓝皮书称，2022年在专项债发行节奏大幅提前、规模创历史新高的背景下，专项债用途调整频率明显加快、规模及范围进一步扩大，虽然避免了债券资金闲置浪费，但若频繁调整，易造成项目储备质量进一步下降，更加依赖用途调整的不良循环，制约从债务到有效优质资产的及时转化和稳增长政策效果的有效显现。
这反映出专项债“借用管还”存在一定问题。比如，项目前期论证不严谨，使得发债资金高于实际使用金额或项目无法开展等；部分项目因资金违规使用从而被迫调整；部分项目进展缓慢、资金闲置而调整。
“债务—资产”转化效率待提升
地方债蓝皮书指出，近年地方债余额大幅攀升，且当前地方债到期高峰已经来临，2023年至2025年地方债年均到期量将高达3万亿元左右。在地方财政普遍承压背景下，地方政府债务风险不容忽视，相关偿债保障机制亟待完善。
随着经济恢复性增长，税收收入也呈现恢复性增长，但由于楼市低迷，地方卖地收入依然大幅下滑。财政部最新数据显示，今年上半年全国一般公共预算收入119203亿元，同比增长13.3%，这主要是受去年低基数因素影响。地方政府性基金中的国有土地使用权出让收入18687亿元，同比下降20.9%。
由于近年财政收入紧张，叠加偿债高峰，地方更加依赖发行再融资债券来借新还旧，缓解当期偿债压力。比如，财政部数据显示，今年前5个月，地方政府债券到期偿还本金10418亿元，其中发行再融资债券偿还本金9695亿元，占偿还本金总额比重高达93%。
地方债蓝皮书认为，地方债偿还高度依赖借新还旧，尽管短期内缓解债务压力，但长期来看将增加未来财政付息压力并面临利率波动风险。
未来如何提高地方政府“债务—资产”转化效率？
地方债蓝皮书建议，要更加重视债券项目储备，数量上地方按专项债分配额度2~3倍进行储备，并建立健全项目超前储备机制，为财政政策逆周期调节提供重要支撑。质量上将项目重要性、开工建设可行性、各类资金到位时间、收入来源结构等纳入储备标准，重视形成资产的周期及效益。
在提升专项债使用效率上，地方债蓝皮书建议，在健全专项债资金用途调整同时，对债券使用的时效弹性或将上升。根据区域、领域等制定差异化要求，避免用途调整常态化，制约政策作用发挥。
另外，地方债蓝皮书建议，对于专项债项目运营收入不足以还本付息的情形，地方要探索健全偿债备付金机制，通过部分收入高债券项目安排备付金、安排部分财政资金等途径，建立债务风险应急资金池，以防范兑付风险。
地方债蓝皮书认为，今年地方债到期3.67万亿元，财政承压下仍将依赖再融资债滚动。地方需合理规划安排再融资债券发行：一是规模不宜过高，避免后续付息压力过大；二是期限结构需优化，避免未来到期过于集中。
近些年，为了规范地方政府债券市场发展，相关体制机制在不断完善，地方政府债券市场化、规范化程度不断提升。 制图/蒋皓明
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